如果政府面对紧急状态视而不见、充耳不闻或泰然处之，或者面对紧急状态仍然恪守平时的法律规则，采取太平时期的措施和手段，则人民的生命健康和财产将受到极大的损害，国家、社会或公共利益将遭受难以弥补的损失，甚至国将不国。
[lviii]又如当事人指出涉案土地使用权性质的相关变更法律手续未及时办理，违反了《土地管理法》和国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》的相关规定，据此应认为联合开发协议为无效协议。[lviii]参见最高人民法院（2014）民申字第784号民事裁定书。
二则，根据凯尔森的规范等级体系，下位规范制定的过程，便是对上位规范予以具体化的过程，各种行政函释都是法律或法规性命令的具体化规范，[liv]当行政规范性文件在其上位规范之基础上做出了最接近个案事实的规定，自当可以采为裁判说理依据，而最终的裁判依据仍然是该行政规范性文件的上位规范。[xxxviii]结合我国民事立法及司法实践，所有权公法限制如《物权法》关于不动产登记、征收、征用、物业管理等事项，私权主体行使所有权时受公权限制。[xiii]参见［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第125—126页。即仅在应当适用之规范无法满足判决需要时，方可以适用第二层次规范。此外，国务院和地方各级行政主体关于规范性文件的审查标准，关于不同级别行政规范性文件不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法限制公民、法人和其他组织的合法权利，不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项，不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施等，也是司法机关应当相应审查的内容。
然后，我们尚需检视通过检索之行政规范性文件，是否符合规范秩序。[li]找法的目的也并非是找到最有约束力的规范，而是在法律规范体系中找到与个案事实最接近的规范，[lii]此即为法官的找法过程提供了指引。由自然灾害和公共卫生引起的紧急状态，原则上可由政府宣布。
三、紧急行政权受法律规制的可能性 紧急行政权在相当长的历史时期内都不受法律的规制，而且这被视为理所当然。军事管制主要用于一国政权刚刚建立、新的宪法和法律尚未制定期间，还适用于防止国内外敌人的颠覆和破坏活动，军管期间可以在局部地区实行戒严，戒严可以作为军事管制期间一种特殊手段加以采用。对于紧急状态是否形成以及危险的程度，不同的人可能会有不同的感觉、认识和判断。紧急状态一旦发生，应及时由有权国家机关予以确认。
在建立救济制度的时候，应当注意以下几个问题：一是在可能的情况下，应当充分尊重行政相对人的知情权，防止对公共信息的不当隔离侵犯行政相对人知情权，导致危机的加剧或扩大，尤其是在涉及自然灾害和有关突发公共卫生事件的时候，信息的发布应当及时、准确、全面。设定确认程序必须注意以下几个问题：确保对紧急事实和危险程度判断的准确性。
对于戒严的条件，有的国家规定比较原则，具体由有关当局自行判断，但通常设定程序加以限制。三是由于紧急状态的特殊情况，行政相对人的请求救济权一般以事后甚至是紧急状态结束后行使为宜。三是制定有关具体紧急状态的单行法（即特别紧急状态法）对特定的紧急状态应对措施或特定的紧急状态进行具体规范，如美国1871年4月20日的三Ｋ党法案、1973年的战争权力法、1975年的国际经济紧急权力法，法国1849年8月9日颁布、1878年修改的戒严法，我国全国人大制定的戒严法、传染病防治法、防洪法、防震减灾法以及2003年5月国务院制定颁布的《突发公共卫生事件应急条例》等。如1987年菲律宾宪法第6章第26条第2款规定：任何法案，非在不同日期经过三读，并于通过前3日将最后定稿的印刷文本分送各该院全体议员，任一议院不得予以通过而成为法律。
设定认可或追认程序以强化监督。法治对紧急状态是否必须高抬贵手？紧急状态是否可以游离于法治之外？在紧急状态下是否可以允许政府为所欲为？这些问题在专制时代几乎大都得到了肯定回答，或者至少是承认或默认无法无天的事实。如土耳其宪法第122条规定，在戒严期间，内阁在总统的主持召集下，得就内战状态的必要措施发布具有法律效力的命令。[10]在军事管制与戒严并存的国家，军事管制与戒严的差异主要表现在以下几个方面：一是目的和任务不同。
[23]有的国家划分了戒严的种类，并对不同种类的戒严规定了不同的条件。紧急行政权在一些国家的运用实践表明，它是一种最容易被滥用的权力。
根据我国宪制体制，由战争和政治动乱、社会骚乱引起的紧急状态，原则上应由全国人大常委会宣布。而且，紧急行政权是一种影响力和支配力极大的权力，稍有不当就可能影响国家的命运和人民的根本利益。
委内瑞拉宪法第241条第1款规定：遇到紧急事件，可以扰乱共和国和平的混乱或者影响经济或社会生活的严重情况的时候，共和国总统可以限制或停止宪法的保证或某些保证，但公布在第58条、第60条(3）和(7)项下的那些保证例外。如对疫区实行封锁，对被污染水源实施封闭，对疑似病人进行强行隔离，在一定的期间内强制停课、停业、停工、停产等。二是就地方国家机关的权力及其行使方式发布指示或做出规定。关键词：紧急状态 行政权 行政法治 美国政治家、思想家汉密尔顿曾经说过：意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的不幸是同国家分不开的弊病，就像肿瘤和斑疹是同人体分不开的疾病一样。五是特别应对措施的必要性，即采取正常的限制办法或措施已不足以维护公共安全和社会秩序或不足以保护国民生命健康和财产安全、维护政权的生存，因而必须采取特别的应对措施才能恢复秩序或保护国民生命健康和财产安全、维护政权的生存。（四）禁止被认为可能引起或维持骚乱的出版、言论和集会。
成立专门的军事法庭，审判违犯军事管制法之罪。当紧急状态出现的时候，采取异常的应对措施所带来的利益远远大于遵守正常的法治秩序所带来的利益。
紧急行政权是一种必要的权力，但又是一种最为危险的权力。但是任何宣布紧急状态的公告只能中止下列宪法条款的执行：即第7条(生命和人身安全的权利）、第10条第2款(不得强迫劳动或强制劳动)、第11条(人身自由与安全的权利)、第13条(迁徙和自由居住的权利)、第16条(住宅不可侵犯)、第17条(通信保密的权利)、第19条(思想、信仰、言论、出版的权利)、第21条(和平集会的权利)、第23条第8款第4项(国家征用动产和不动产时立即补偿）、第25条（从事职业、贸易、经营的权利)和第27条(罢工权)。
[24]笔者认为，戒严必须同时具备以下三个条件：（1）紧急危险局势表现为暴力冲突（这种冲突既可以是由一国内乱引起的，也可能是由外部侵略造成的）。基于上述理由或原因，人们普遍认为，应当将紧急行政权纳入法治轨道。
以宣布戒严为例，台湾地区戒严法规定：正常程式下宣布戒严的程序，须先经行政院会议之决议，立法院通过，最后由总统依法宣布。在这种情况下，紧急行政权力及其行使就会与既定的法治原则发生冲突。四是延长紧急状态的请求权。[25]以戒严为例，各国关于具体措施的规定大体具有以下几种类型。
但为了减少灾难或损失，可以在事前做出预告。如泰王国宪法第157条第4款规定：不论紧急敕令是否获得追认，均应由总理在政府公报上公布。
首先，这是由国家的基本职能所决定的。总结世界各国紧急状态立法以及有关国际法的规定，一般来说，紧急状态下人权最低标准包括：人格、人身自由和尊严不受侵犯。
紧急行政权的设置与行使应当而且必须受到法律的规制。征调是指政府强制有关公民提供一定劳务或者财物的措施，如调用民工。
（三）依法采取或被授权或被委托采取宏观应对措施权 一是实行戒严。宵禁一般在危险局势发生之后采取，有时与戒严并用，有时则单独使用。1919年8月颁布的德意志共和国宪法(即魏玛宪法)第48条规定：如果威胁或严重危害德国的公共安全与社会秩序，总统可以采取必要措施，直至用军队进行干涉。其二，紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力。
狭义的紧急状况通常指通过国家行政权即可加以控制的危险事态，在某些国家专指某些特定的情形。违反规定不听劝阻者，军警有权予以拘留直至开枪。
五是限制或停止公民权利。但是，最高委员会不得授权总统及部长会议签订国际协定及条约，宣布实施或取消军法管制，宣布战争防御状态，任命联邦最高法院院长及法官。
只有确定特定紧急行政权的目的，才有可能要求政府和行政机关具体实施的行为的动机和手段与目的相一致。如何在控制局面和依法办事之间做到两全其美，在最快、最有效地消除紧急状态与最大可能或最大限度地保护公民基本权利之间保持适度的平衡，既是衡量一个国家是否真正兑现法治的试金石，也是衡量一个政府是否具有高超的治理水平的检测器。 |
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